Está claro que la consulta previa resulta ser uno de los reclamos más justos de las poblaciones afectadas por actividades extractivas en toda la región latinoamericana. Son varios los documentos publicados con respecto a este derecho, pero ninguno que analice en conjunto el proceso de consulta previa en distintos países. 

La Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), en coordinación con el Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental (CEDA) de Ecuador y la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) de Guatemala, han elaborado la publicación “El Derecho a la consulta previa, libre e informada: Hallazgos de un proceso de aprendizaje entre pares para la investigación y la acción en Ecuador, Guatemala y Perú”.

La abogada especialista en derecho ambiental, Isabel Calle, directora del Programa de Política y Gestión Ambiental de la SPDA, ha sido una de las gestoras del libro en mención. Para la especialista, el objetivo es aportar a la mejora de los procesos de consulta previa en los tres países: Ecuador, Perú y Guatemala.

“En función de lo que hemos encontrado en los tres países, hemos tratado de plantear una serie de recomendaciones, lineamientos en función de estas tres experiencias sobre cómo se debería implementar el derecho a la consulta”, expresa Calle.

“El derecho a la consulta previa libre e informada”, recoge las experiencias en materia de consulta que se han visto en estos países hasta el momento. De hecho, de los tres, solo el Perú tiene una ley y un reglamento de la Ley de Consulta Previa. Mientras que en Ecuador y Guatemala se estudia qué modelo sería el idóneo para acercarse a formalizar ese derecho.

¿Existen otros modelos además de una ley propiamente dicha para la consulta previa? Pues sí. Según nos explica Isabel Calle, en la región hay dos ejemplos clave para hacer valer el derecho de las comunidades indígenas frente a actividades extractivas: Perú y Colombia.

Ya dijimos que Perú tiene una ley de consulta, que se aprobó en el 2011. La norma ya ha sido reglamentada; sin embargo, la abogada de la SPDA aclara que una ley no resuelve todos los problemas que se presentan cuando las comunidades indígenas reclaman sus derechos frente a las actividades extractivas.

“No todo se puede resolver, por ejemplo, con una Ley de Consulta. Porque uno de los temas que se veía es cuál debe ser el contenido de la ley, entonces, hay temas que pueden ser abordados después, en una reglamentación”, agrega Calle.

Entre los puntos que se agregan después de aprobada una ley, se encuentran, solo por citar un ejemplo, las compensaciones que deben ser fijadas por daños causados a la población indígena y la definición de los mecanismos de participación de los beneficios que son generados por el proyecto.

“Ese tipo no necesariamente tiene que estar en una Ley. La ley no necesariamente va a resolver todo eso. Se puede mirar en el reglamento el tema de que se requiere, y en el caso del Perú, se dice que el proceso debe darse en condiciones de diálogo efectivo y de buena fe”, señala la especialista.

Algo distinto es lo que sucede en el caso colombiano. Isabel Calle cuenta que en ese país, el derecho de las comunidades indígenas se ha logrado en los tribunales judiciales. Es decir, quien ha sentado jurisprudencia y hecho respetar, digamos, el derecho de quienes son afectados por la actividad extractiva, ha sido el Tribunal Constitucional (TC) que, en el sentido estricto de su función, es el ente máximo de interpretación de la Constitución de cada país.

“En el caso colombiano todo empieza con sentencias del TC. Entonces, el desarrollo jurisprudencial ha sido diferente pero a la vez tan valioso, que el Perú muchas veces ha mirado a Colombia y lo sigue mirando al momento de dotarle el contenido esencial al derecho a la consulta”, acota Calle.

¿Qué sucede con el proceso de consulta previa en Ecuador y Guatemala? La abogada Carol Mora, coordinadora del Programa de Segunda Especialidad en Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales de la Universidad Católica del Perú (PUCP) desde la SPDA, sostiene que lo principal es que en estos dos países no existe una norma de consulta previa, ni leyes ni reglamentos y que es esa la razón por la que miraron el modelo peruano.

“La idea es mirar estos procesos legislativos, los problemas alrededor de la consulta previa. La diferencia es sustancial, o sea el hecho de que no tengan una consulta previa y fijarse en la necesidad o no de tener una norma marco y si este tema solucionaba o no”, explica Mora.

Entonces, en Guatemala nunca se pudo construir un proceso de consulta. Y, en Ecuador, lo que ellos han trabajado es la participación ciudadana a pueblos indígenas.

En ese sentido, una de las conclusiones a las que se llegó es que, en la medida que estos países son signatarios del convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ya se encuentran obligados y muchas veces una ley puede llegar a complejizar los procesos de Consulta previa.

Conclusiones importantes

“Los lineamientos se han identificado en aspectos sustantivos y de forma. En aspectos sustantivos, por ejemplo, lo que estamos señalando es que más allá de qué tipo de mecanismo, lo que sí se requiere es identificar claramente que este mecanismo va a aplicar a todas las poblaciones indígenas. Eso, obviamente, va a depender de ciertas particularidades de cómo se está desenvolviendo esto en cada país”, concluye Isabel Calle, directora del Programa de Política y Gestión Ambiental de la SPDA.

La segunda, añade, es conocer que, mientras más temprana sean las intervenciones, los procesos de consulta van a ser mucho más eficientes al momento de ser implementados.

“Nosotros no hemos identificado exactamente un proceso. Lo que hemos visto, en caso Perú, Guatemala y Ecuador, es que en algunos casos, cuando el tema de consulta empieza muy tarde en un proyecto de explotación, exploración, los problemas que pueden generarse son mayores”, puntualiza.

DATO: “Colombia y Perú son los dos modelos de América Latina que han desarrollado una consulta previa. Hay países que también están adscritos al convenio 169 de la OIT pero que todavía no han desarrollado”